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杰斐逊之所以如此急切，不顾美国宪法明确地将外国人归化为美国公民的权力授予国会的规定，是因为这种机会千载难逢，转瞬即逝。

（二）规范调整对象的特点 功能法正当原则需要考虑两个方面的因素：其一，是规范调整对象的特点。传统上有关专业属人性、事涉合议制机关所为之决定、事涉预测性或评价性之决定等支持行政机关判断余地的见解，如今难再被视为绝对价值或不可挑战。

[22]因此，权力分立原则被赋予了新的意义，针对特定的国家功能和任务，立法权、行政权和司法权的关系被要求在具体的情境下进行理性分配，从而更好地构建积极的生活秩序和实现基本权利的保护。[18]如何确定两者在国家责任上的具体分工，则依据功能结构原则。因此，科学问题争议的评价最终归属于行政权。[3]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第464页。首先，行政权担负着对科学争议问题进行判断的责任。

于有关衡量中，单以行政之自主性、行政之功能性、行政之自主责任或行政可行性等空洞用词，不能作为限制行政法院审查密度的依据。[46]参见伍劲松：《行政判断余地之理论、范围及其规制》，载《法学评论》2012年第3期。行政决定没有说明所依据的法律或者援引具体法律条文的，在行政法理论上通常视为行政决定理由说明的瑕疵，属于程序的问题。

它有可能指行政机关因为错误适用法律而超越管辖权，有可能指行政机关错误适用法律而导致适用条件错误，也有可能指行政机关处理决定内容抵触法律、法规，甚至也可能指因为错误适用法律而导致行政程序违法。[26]1998年《人权法》出台后，该法第6条任何公共机构都不得侵犯《欧洲人权公约》所保护的权利的规定，似乎构成一条独立的司法审查理由。例如，法律、法规、规章对行政程序没有明确要求，法院适用正当程序原则进行审查的，应该归入违反法定程序还是滥用职权，学界有不同看法。这一点似乎是传统理论的残留，现在已经不再重要、甚至显得多余，因为法理上广泛承认行政机关能够以行政行为方式确认公法权力。

而且，它没有凸显行政机关的管辖权、行政处理的前提条件和行政处理决定的内容等问题，没有为行政活动提供一个清晰的指南。[47]《行政处罚法》规定，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。

行政法院传统上把越权之诉的违法形式概括为4项，即行政决定主体的违法（无权限）、行政决定形式和程序的违法（形式瑕疵）、行政决定目的的违法（权力滥用）和行政决定内容及其根据的违法（违反法律）。法律规范逻辑结构   行政行为具备哪些要件，才是合法的？或者说，在哪些情形下是违法的？这是行政法学一个重要的理论范畴，学界常有提及却缺少深入讨论。如果法典内在体系混乱、逻辑不清，不但法典的好处没有，反而贻害无穷。胡建森教授主持的课题组建议，在原有的5条标准基础上，把主要证据不足改成认定事实错误，把违反法定程序改成违反法定程序或正当程序，另外增加兜底条款其它违法的。

A机关没有管辖权，B机关可能有管辖权，但对于被诉的A机关来说仍然构成超越管辖权限的违法。[36]值得注意的是，在中国大陆尤为重视的事实问题被置于行政处分内容项下，而行政机关的组成则是吴庚大法官所强调的。所以，法律规范对不同情境、不同法律适用主体来说可能是不同的。行政决定如果在关键的事实问题上采用了法律所禁止的证据作为根据，该证据不能采用，也会导致行政决定缺少事实根据。

当然，这里说的是具有行使公权力的外貌、因而在法律上可以视为行政行为的活动。该法第706节规定了6个审查根据：(1)专横、反复、滥用裁量权以及其它违法。

第四，对当事人不利的行政决定应当说明理由。从合法性审查的角度而言，一个行政行为可能同时违反其中两个或者三个要件，审查机关需要逐一审查。

[43]这4项要件对于行政法律规范有启示作用，但后者有其特殊性，这种特殊性需要认真对待。但如果行政行为完全没有事实根据，建立在错误的事实根据上，以及错误理解或者没有考虑相关的事实，该决定也可能被法院撤销。有其中第（三）、（四）、（五）项情形的，并且可以判决行政机关重新作出相应行为： 行政主体不合格或者超越管辖范围的。适用条件除了符合法律依据，还必须有事实根据。它也有助于我们理解大陆行政法学理论在行政裁量问题上对法律要件和法律后果的区分，以及建立在这种区分基础上的一系列概念。而对于处理结果，行政机关的选择可能受法律的羁束（例如发放行政许可），也可能具有宽广的裁量空间（例如多数行政处罚）。

行政机关内部人员作出程序和形式与法律规定不符的决定，或者合议制机关的合议程序不符，则以程序问题论处。相关讨论参见杨生、孙秀君：《行政执法行为》，中国法制出版社2003年版，第2章行政委托行为。

  三、域外法的经验及其启示 下面再来考察几个国家司法审查（行政诉讼）中的审查根据，看看是否可能寻找一些共通的规律。(4)行政程序，包括行政机关行使管辖权力、作出具体决定的步骤和形式。

如果该行为完全不具有行使公权力的外貌，根本不被视为行政行为，自然不在我们的讨论范围。[41]撇开用语义上的分歧，法律规范二要素的主张者有：沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2003年第2版，第33-35页（法律规范由行为模式和法律后果组成）。

在一些复杂案件中，法院撤销行政行为并让行政机关重新调查，而不对事实本身做出认定。参见胡建森主编：《行政诉讼法修改研究：〈中华人民共和国行政诉讼法〉法条建议及理由》，浙江大学出版社2007年版，第387-393页。行政职权是行政法上具有核心地位，却含义复杂、使用混乱的概念。前引[28]让?里韦罗、让?瓦利纳书，第812页。

[16]戈尔迪（Gordios）是古希腊神话传说中小亚细亚弗里基亚的国王，他在自己以前用过的一辆牛车上打了个分辨不出头尾的结子，并把它放在戈尔迪乌姆的宙斯神庙里。如果违背法定的适用条件，行政决定也应当撤销，行政机关不得重新作出内容相同的处理。

一个合法要件同时包含合法要素和合法标准，或者说，一个审查根据包含审查要素和审查标准。关键词:  行政行为合法要件。

依此，适用法律、法规错误可以涵盖超越职权、滥用职权，而不是象《行政诉讼法》一样将其并列齐观。从表一看出，最常用的理由是主要证据不足，超过一半的撤销判决(53%）使用了这一理由。

王贵松：《行政裁量：羁束与自由的迷思》，载《行政法学研究》2008年第4期。叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年修订版，第184-186页（主体、权限、内容、程序和形式）。[13]撇开这一条款的某些不足，单就逻辑而言，它所设定的证据、法律适用和程序三个审查根据是可以周延的。第一，行政机关的独立和中立。

当我们讲比例原则，它同样包含两个层面的问题：它涉及的是行政处理决定的实体合理性问题，而对该问题的要求是行政决定的目的和手段应当相称。法院可以根据该机关事后申述或者重新申述来审查其是否超越管辖权。

参见佟柔主编：《中国民法学?民法总则》，中国人民公安大学出版社1990年版，第216 -250页。一般理解，行政程序是与结果相对而言的，指行政活动的方式、步骤、期限等过程，以及行政行为的形式。

①不具有公共事务职能的机构行使行政职权。［德]弗里德赫尔穆?胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第409页。